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유럽과 일본의 에너지민영화가 우리에게 주는‘일침’

유럽과 일본의 에너지민영화가 우리에게 주는‘일침’

  • 기자명 정아람 기자
  • 입력 2016.09.01 11:41
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전력가스 민영화 무엇이 문제인가?
Zoom In 국회토론회 유승민 한신대학교 , 서영표 제주대학교 , 이헌석 에너지정의행동 대표 발제

[에너지코리아 9월]‘전력·가스 민영화, 무엇이 문제인가?’토론회가 지난 8월 11일 국회 의원회관에 서 진행됐다. 이날 정부가 추진 중인 에너지공기업 기능조정이 표현만 다를 뿐 사 실상 과거부터 추진돼온 민영화를 국회의 동의 없이 추진하기 위한 꼼수라는 지적 이 나왔다. 이번 토론회는 정부가 지난 6월 발표한 에너지공공기관 기능조정방안 의 문제점을 따지고 대안을 마련하기 위해 마련된 자리로써 해외의 민영화 실패 사 례를 살피고 전력과 가스의 공공성을 강화하기 위한 법적·제도적 대안을 모색하기 위한 토론회였다. 유승민 한신대학교 강사는 "재정 상황의 악화에도 불구하고 독 일, 프랑스, 영국 등 유럽의 많은 국가들에 속한 지자체들은 민영화가 아니라 재공 영화의 길로 나아가고 있다"고 지적했다. 정리│정아람

 

유럽의 에너지 민영화

서유럽의 경우 영국을 비롯한 선진 자본주의 국가들은 신자유주 의를 도입해 80년대 이후부터 지 속적으로 민영화를 추진해오고 있다. 유럽의 에너지 시장 자유화는 통신, 전기, 물 등과 같은 망 산업 (network)의 자유화와 더불어 진행됐다.

1980년대에 유럽 위원회는 여러 망 산업 서비스를 위한 하나 의 내부 시장(internal market)을 만들려는 목적을 가지고 있었다. 각각 79년과 81년에 집권한 영국의 대 처와 미국의 레이건에 의해 실시된 강력과 규제 완화 정책 역시 망산업 자유화에 큰 영향을 미쳤다. 소 련 및 동유럽과 같은 계획 경제 체 제의 붕괴와 글로벌한 금융 시장의 출현을 예로 들 수 있다. 전력과 가스 부문의 자유화는 위에서 말한 EU 위원회의 세 차례 에 걸친 정책 지침을 기초로 하고 있다.

전력 부문의 경우 사업 분리 (unbundlin g)는 송전 부문에서 이루어졌는데, 발전과 소매공급 에는 경쟁을 도입하여 비용 저하를 기대 하는 한편, 송배전망 부문에 대해서 는 지속적인 규제 하에서 효율화를 도모한다는 것이었다. 소매부문의 경우 단계적으로 자유화가 추진됐는데, 1996년에는 2003년을 목표로 시장의 1/3을 자유화시키는 지침이 발표됐고, 2003년에는 2007년을 목 표로 전면 자유화 지침이 발표됐다. 가스의 경우에도 전력 부문의 경 우와 마찬가지의 과정을 거쳤다. 특히 소매 부문의 자유화 조치는 영 국, 독일은 1998년에, 스페인과 이 탈리아의 경우에는 2003년에, 프랑 스는 2007년에 이뤄졌다.

 

유럽 에너지 시장 자유화의 현재

전력과 가스 부문의 자유화 조치 는 기대와는 반대되는 현상이 나타 났다. 산업용 전력 및 가스 요금이 상승을 불러왔다. 연료비 상승의 영 향은 적도, 도매 전력비용이나 공급 비용과 같은 기타 요인이 요금 상승 에 크게 영향을 미쳤다고 한다. 게다가 요금 상승에는 요금에 부 과되는 세금의 영향도 무시할 수 없다. 최근에 유럽에서는 재생가능 에 너지가 발전 부문에 차지하는 비중 이 증가하면서, FIT 등 재생가능 에 너지의 지원 조치가 요금에 반영되고 있다.

위의 그림에서 독일의 경우 재생에너지 부담이 다른 나라에 비 해 상당한 것으로 나타나는데, 이는 독일이‘에너지 전환’정책의 일환으로 원전과 화석 연료 발전을 줄이고 재생에너지 발전의 비중을 높여가 고 있기 때문이다. 전기 요금과 마찬가지로 가스 요 금도 상승하고 있다. 2008~2012년 의 기간 동안 가정용 가스 가격과 산업용 가스 가격은 각각 15.5%, 14.8% 상승했다고 한다. 가격기제를 통해 소비자의 욕구 가 반영될 거라는 민영화 논리는 처음부터 설득력이 없었다.

서비스의 질은 저하됐고 만족도는 떨어졌 다. 하지만 전력가격은 상승했다. 민 영화가 진행되지 않았을 경우보다 10~20% 높아진 것으로 평가된다. 2000년 이후 가스와 에너지의 실질 가격이 각각 13%, 67% 상승했다. 2000년에 조사된 OECD 국가들의 비교 연구에서 민영화는 높은 전기 가격과 연관돼 있었고 2010년 조사 결과에 따르면, 공적 기업보다 민영 화된 기업의 전기가격이 23.1% 비 싼 것으로 나타났다.

이러한 가격 상승으로 인해 자유 화 효과에 의문을 표시하는 국가들 이 나타나고 있다. 영국의 경우 의 회에서 자유화 효과에 대한 검토를 요구했고, 독일, 프랑스, 이탈리아 는 EU가 주도하는 에너지 시장 자 유화에 의문을 나타내고 예전과 같 은 수직적 통합 기업이 모든 단계의 가스 공급을 관리하는 체제로 돌아 갈 것을 논의하고 있다. 주된 비판 내용으로는 시장 자유화를 했음에 도 불구하고 여전히 규제요금이 남 아있기 때문에 신규 참여업자는 비 용 절감과 관련된 유인이 감쇄된다 는 점이다.

그리고 가스의 경우 시 장 자유화로 인해 수송 네트워크와 그 외 사업 활동 분야에서 안정적 공급이 문제가 될 수 있다는 점이 제기되고 있다. 시장 자유화의 논리 가 현실적으로 잘 작동하기 어렵다 는 점이 요금 상승 현상을 이해하는 데 중요하다. 전력은 유럽 내 대부분의 시장에 서 규모가 작은 소비자들의 공급자 변경비율이 낮다. 특히 영국의 공급 자 변경 비율은 지속적으로 EU 내 에서 가장 높았으나 이것이 소비자들에게 혜택을 제공하지 못한다는 평가가 있다. 

 

유럽의 재공영화 움직임

최근 재정 상황의 악화에도 불구하고 독일, 프랑스, 영국 등 유럽의 많은 국가들에 속한 지자체들은 민 영화가 아니라 재공영화의 길로 나아가고 있는 것으로 보인다.

유럽의 많은 나라들의 전력산업 은 여전히 공공소유로 남아 있다. 그리고 전력 발전, 송전, 배전, 공급 뿐만 아니라 가스, 난방, 상수도, 대중교통 등이 지방자치체의 의해 소유되고 있다.

2015년 영국 노동당 대표가 된 제러미 코빈(Jeremy Corbyn)은 노동당 대표 캠페인 중 발표된 환경 관련 정책 자료집 Protecting the Planet에서 에너지 공급의 사회화 를 천명했다. 자료집은 독일의 에너 지 공급의 절반 이상이 지방자치체 정부, 공동체, 소규모 사업체에 의해 소유되고 있고, 180개 이상의 독일 소도시와 대도시들이 지역 전력망 을 가지고 스스로 전력을 생산하고 있음을 상기시킨다. 이러한 시도들 은 영국에서는 불법이며 영국의 전 력공급이 6개의 거대 회사에 의해 지배되고 있다고 비판한다.

코빈은 영국의 에너지 정책 전반을 근본적 으로 변화시키기 위해 에너지위원 회(Energy Commission)을 창설 하겠다고 했다. 이러한 재공영화의 움직임이 일 어나는 이유는 첫째, 계약 만료를 들 수 있다. 이것은 재공영화의 현실적인 이유인데, 대부분의 재공영화 는 민간기업과의 기존 계약이 끝났 을 때 일어났다고 한다. 둘째, 민간 부문의 실패, 즉 경제 학에서 말하는 시장 실패를 들 수 있다. 민간 부문의 실패는 재공영화 를 강제할 수도 있으며, 영국의 몇몇 사례, 헝가리의 수도 서비스 사례의 경우에는 계약의 조기 종결의 이유 가 되기도 했다고 한다.

셋째, 효율성과 비용문제가 발생 한다. 민영화의 이유이기도 했지만 역설적으로 모든 재공영화 사례에 서 가장 중요한 요인이 됐다. 넷째, 공공 서비스라는 목적 설 정과 달성을 들 수 있다. 독일의 에너 지 재공영화 사례에서 가장 중요한 요인은, 공공 서비스라는 목표를 잘 통제하고 효율적으로 전달하려고 했던 노력과 관련이 있었다고 한다. 다섯째, 민간기업의 관리와 감 독비용의 절감 및 자본조달과 관련 된 비용의 절감 및 여섯째, 배당으 로 나가는 것을 줄임으로써 공공사 업에 대한 수익을 공공 당국이 확보 할 수 있다. 마지막으로 기후변화에 대한 대 응과 그것을 위한 재생가능에너지 의 개발에서 공영화가 유리할 수 있 다는 것이다.

독일의 경우 지자체에 의한 공공 서비스의 직접적 조달 방식이 상당 부분 확장되어 왔는 데, 특히 에너 지 부문에서 그러한 추세가 확대되 고 있다고 한다. 2007년 이래 44개 의 지역 공사가 신규 창설됐고, 에 너지 유통망, 에너지 배분 서비스와 관련된 100개 이상의 위수탁 계약 들(concessions)이 다시 공공의 손으로 돌아갔다.

 

일본의 전력 자유화

1차 세계 대전 직전까지 일본의 전력산업은 700여개 업체가 난립하는 구도를 보였다. 이는 1932년 850 여개로 정점을 찍었으며, 결국 5개 대형 전력회사로 흡수통합의 역사 를 겪는다. 2차 세계대전 중에는 정부 독점 체제로 운영되는 등 전력 시장의 급 속한 재편을 겪기도 했다.

2차 세계 대전이 끝난 1951년 5월, 전기사업 구조개편법령에 의해 발전, 송전, 배 전이 지역별로 구분되고 해당 구역 안에 9개 지역독점 구도가 확립됐 다. 1972년 5월, 오키나와가 미국에 서 반환되자 10번째 지역독점 전력 회사가 만들어지면서 10개 지역독 점 전력회사 구도가 이어지고 있다.

지역독점 전력회사와 별도로 전력 공급을 목적으로 전원개발 (J-Power)과 일본원자력발전을 설 립했다. 이후 J-Power는 1997년 민영화 결정이 내려져, 2003년 전원개 발촉진법 폐지, 2004년 10월 상장 및 주식매각을 통해 민영화됐다.

1951년 이후 안착화됐던 지역별 독점 구조는 1990년대 전 세계적인 민영화 흐름을 타고 조금씩 변화하 기 시작했다. 이에 따라 1995년 12 월, 전기사업법 개정을 통해 발전사 업의 신규 참여를 확대하는 내용의 도매공급 입찰 제도와 특정지역에 한해 소매 사업을 허용하는 특정전 기사업제도가 도입됐다. 이에 따라 도매전기사업자 이외에도 IPP(독립 발전사업자, Independent Power Producer)도 특정전기사업에 진출 할 수 있게 됐다.

1995년 개정은 요 금 제도에도 규제 완화조치가 이뤄 지는데, 요금 인하시 정부의 인가를 받도록 했던 것을 신고제로 바뀐 것 이 대표적이다. 이후 일본의 전력산업 개편은 2000년 전기사업법 개정으로 다시 한 번 변화를 겪는다. 이 조치로 20kV 이상 특별고압을 사용하는 2,000kW 이상 대규모 사용자(대규 모 공장이나 대형빌딩)을 대상으로 첫 자유화가 진행된다.

일본은 2004년 4월부터 사용규 모 500kW 이상 수용가 및 2005년 4월부터 50kW 이상 수용가에 대해 서도 전력판매 자유화가 진행된다. 2005년까지의 부분적 전력자유화 가 진행된 이후에는 확대 전략에 대 해서는 논쟁이 시작됐다. 이에 따라 2007년 4월부터 전기사업분과회가 전력시장 전면자유화에 대한 검토 가 진행됐다. 당시 주요 쟁점은 전력 자유화로 인해 상당한 추가 비용이 발생될 것으로 예상되며, 반면 이에 대한 효율성이 얼마나 있을지에 대 해 불확실성이 크다는 문제제기가 이어졌다. 

자유화가 먼저 추진된 영국과 독 일의 경우, 오히려 전기요금이 일시 적으로 상승하는 일이 벌어져 더욱 자유화의 성과를 찾기 힘들다는 이 유에서다. 논쟁을 겨쳐 결국 2008년 3월, 전기사업분과회는 향후 전력자유화 범위 확대는 바람직하지 않다는 결 론에 도달한다. 다만 규제 개혁의 효 과를 정기적으로 점검해 향후 일정 기간(5년)이 경과한 이후 다시 전면 자유화를 재검토할 것을 제언하면 서 1995년부터 시작된 전력시장 자 유화는 일시적으로 중단됐다.

그러나 2011년 동일본대지진과 후쿠시마 핵발전소 사고를 거치면 서 사회적으로 전력시스템 개혁에 대한 광범위한 문제제기가 진행됨 에 따라 2013년 2월 경제산업성 종 합자원에너지조사회 전력시스템 개혁전문위원회가 수용가에 대한 선 택 폭 확대와 다양한 전력 공급력을 최대한 활용한다는 측면에서 2016 년 4월부터 전력소매 전면 자유화 를 결정했다.

 

본 기사는 에너지코리아뉴스의 자매지 월간<ENERGY KOREA> 2016년 9월호를 통해 보실 수 있습니다.

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